Pubblichiamo qui di seguito la traduzione italiana a cura di Fuoriluogo del briefing paper pubblicato da Transform nei giorni scorsi sul bilancio del primo anno di legalizzazione in Canada. Potete trovare il testo originale di “Cannabis legalisation in Canada – One year on” anche allegato a questo articolo, scaricabile in formato pdf. Transform Drug Policy Foundation è un’organizzazione indipendente che lavora per ridurre i danni legati all’uso di droghe attraverso il miglioramento delle politiche e delle pratiche basato sulle evidenze scientifiche. Negli anni ha pubblicato una serie di manuali sui processi di regolamentazione legale delle sostanze, a partire da Dopo la Guerra alla Droga (tradotto in italiano da Forum Droghe e pubblicato da Ediesse) e How to Regulate Cannabis: A Practical Guide. dedicato particolarmente ai modelli di regolamentazione della cannabis.
Legalizzazione della cannabis in Canada. Un anno dopo.
È passato ormai un anno da quando il Canada ha regolato legalmente la cannabis per uso ricreativo, diventando il secondo paese dopo l’Uruguay e la prima grande economia del G7 a farlo (esclusi gli 11 stati statunitensi che ad oggi lo hanno fatto al di fuori della giurisdizione federale degli Stati Uniti) . Mentre l’accesso legale alla cannabis era già disponibile per scopi medici, ciò ha segnato un rivoluzionario cambiamento di politica rispetto alla criminalizzazione della sostanza e delle persone che la usano in un paese di quasi 40 milioni di persone.
Il governo canadese ha sottolineato i tre obiettivi chiave della regolamentazione: la protezione della salute pubblica; la protezione dei giovani; la riduzione della criminalità associata al mercato illegale. Le riforme si sono basate su anni di prove che dimostrano che lo status illegale della cannabis non ha impedito l’aumento del consumo ed è stato associato a una serie di altri rischi, dall’aumento della potenza al raffozzarsi delle bande criminali.
Storicamente, le province canadesi hanno sviluppato sistemi separati per regolare la vendita di alcolici e un simile principio di devoluzione è stato applicato alla cannabis. Di conseguenza, un “patchwork” di modelli normativi è emerso in tutto il paese. Alcune province hanno avuto più successo di altre e molte hanno avuto problemi di “dentizione” durante l’implementazione iniziale. È importante sottolineare che la legge sulla cannabis consentiva di vendere solo cannabis e olio nel primo anno. La vendita di “edibili” e di concentrati di cannabis è stata soggetta a regolamenti separati e sarà possibile entro la fine dell’anno, nel corso della fase 2 dell’attuazione.
La creazione di un mercato regolamentato completamente nuovo, finalizzato allo sostituzione di un sistema illegale consolidato, è stata una sfida unica. Mentre alcuni hanno sollevato preoccupazioni sul fatto che l’intensità della regolamentazione sulla cannabis abbia rallentato la partecipazione al nuovo mercato legale, altri rimangono preoccupati per la commercializzazione strisciante. Inevitabilmente ci vorrà del tempo prima che il nuovo sistema si adatti e sia in grado di affrontare i problemi emergenti. Si spera che la politica si evolva man mano che i dati vengono raccolti e le conoscenze siano condivise tra le province. Questo briefing paper esamina i primi dati dalla legalizzazione e considera le lezioni che altri paesi potrebbero trarre dall’esperienza canadese.
Cambiamenti: quanti canadesi consumano cannabis?
Dall’inizio del 2018, Statistics Canada ha raccolto dati di consumo e acquisti nel “National Cannabis Survey”. Ciò ha permesso di monitorare i cambiamenti nel comportamento legato alla cannabis sia prima che dopo la legalizzazione. I dati precedenti dell’indagine nazionale hanno mostrato una lunga storia di alti livelli di consumo di cannabis in Canada. L’uso è aumentato dal 2012-13 (4-5 anni prima dell’apertura del mercato legale) in tutte le fasce d’età, salvo una riduzione nell’uso tra i 15-17 anni.
Vale la pena notare che i dati del sondaggio includono sia le persone che usano cannabis per uso medico che coloro che la usano per fini ricreativi. Nel quarto trimestre del 2018, poco meno della metà di coloro che consumavano cannabis ha riferito di averlo fatto solo a scopo ricreativo. Tuttavia, oltre la metà di coloro che affermano di aver usato la cannabis per motivi puramente medici mancava della documentazione necessaria per acquistare la cannabis legalmente, il che significa che hanno dovuto accedere comunque al mercato illegale prima dell’ottobre 2018.
I dati del sondaggio indicano che la prevalenza del consumo di cannabis è rimasta relativamente stabile dopo la riforma. Dopo un piccolo aumento nel primo trimestre del 2019, i consumi segnalati sono tornati ai livelli precedenti a ottobre 2018 nel secondo trimestre. Vi sono alcune evidenze rispetto al fatto che coloro che avevano già consumato cannabis prima della regolamentazione oggi ne consumano di più. I dati del primo trimestre del 2019 indicano che il numero di utenti occasionali è leggermente aumentato rispetto allo stesso trimestre del 2018. Coloro che hanno riferito di consumare cannabis “una o due volte” negli ultimi tre mesi sono aumentati dal 4,3% al 5,8%, mentre le persone che hanno usato nell’ultima settimana sono passate dal 2,4% al 3,6%. Questo potrebbe potenzialmente essere collegato a un effetto “blip” dovuto alla novità, e ai cambiamenti nell’onestà nel rispondere al sondaggio a seguito della modifica della legge. I dati di tendenza a lungo termine forniranno senza dubbio un quadro più chiaro.
Età delle persone che usano la cannabis in Canada.
Il National Cannabis Survey ha registrato un aumento degli consumatori principianti nel primo trimestre del 2019: il numero di coloro che hanno consumato cannabis per la prima volta negli ultimi tre mesi, è raddoppiato da 327.000 nel primo trimestre del 2018 a 646.000 nel primo trimestre del 2019. Questi rappresentano il 12% del totale delle persone che hanno usato cannabis nello stesso periodo di tempo ma, cosa interessante, oltre la metà di questi individui aveva 45 anni o più.
Ciò significa che un quinto dei consumatori di cannabis di età pari o superiore a 45 anni (331.000 in totale) ha riferito di utilizzare la cannabis per la prima volta all’inizio del 2019, nonostante l’aumento effettivo degli ultra 45 enni che consumano cannabis rispetto al trimestre precedente sia relativamente piccolo. Come discusso in precedenza, i confronti dei dati relativi al survey prima e dopo la legalizzazione dovrebbero essere trattati con cautela. Tuttavia, i dati suggeriscono che la novità della cannabis legale, e una maggiore facilità di disponibilità, hanno incoraggiato un maggior consumo in questa fascia di età rispetto ai livelli precedenti, almeno nei pochi mesi successivi alla riforma.
L’aumento osservato nella fascia 15-24 anni nel primo trimestre del 2019 rispetto al trimestre precedente – che è stato riportato da alcuni commentatori come un segno che la legalizzazione stava spingendo verso l’uso da parte dei giovani – deve essere visto in un contesto più ampio. I livelli di consumo in questa fascia di età, infatti, sono rimasti inferiori al secondo trimestre del 2018 e successivamente sono diminuiti per il secondo trimestre di quest’anno in linea con i consumi generali. Ciò evidenzia ancora una volta i rischi di saltare alle conclusioni a partire dai dati limitati e a breve termine attualmente disponibili.
Dato che finora ci sono solo due indagini post-legalizzazione, è difficile trarre conclusioni definitive. Sarà importante mantenere efficaci sistemi di raccolta e sorveglianza dei dati in futuro per garantire che i modelli politici e regolamentari possano rispondere efficacemente a qualsiasi problema possa sorgere. È anche importante tenere presente cosa i dati sulla prevalenza non ci dicono. I dati sulla prevalenza contengono solo informazioni limitate su cosa o come le persone consumano. È, quindi, un indicatore imperfetto degli impatti sulla salute (positivi o negativi) su una data popolazione. Sarà necessario un riesame più ampio degli indicatori sanitari per un periodo di tempo più lungo per effettuare una valutazione più chiara degli impatti della politica.
Una transizione lenta dal consolidato mercato illegale al nuovo mercato legale.
Nonostante gran parte dei canadesi già consumatori di cannabis abbiano indicato che si sarebbero spostati verso fonti legali di approvvigionamento, in realtà il cambiamento è stato più lento di quanto molti si aspettassero o sperassero. Secondo Health Canada, le vendite legali di cannabis secca erano oltre cinque volte superiori a luglio 2019 rispetto a luglio 2018 (quando era legale solo la cannabis terapeutica). Le vendite di olio di cannabis sono raddoppiate nello stesso periodo. È interessante notare che le vendite registrate per scopi medici a luglio 2019 erano inferiori alle vendite totali a luglio 2018, suggerendo che almeno alcuni di coloro che in precedenza si erano affidati alla documentazione per accedere alla cannabis medica ora stavano accedendo alla cannabis sul mercato ricreativo legale, senza la necessità di fornire documentazione medica.
Determinare più precisamente quanta parte del mercato totale di cannabis viene fornita attraverso il mercato legale è piuttosto problematica. Come notato, i dati del survey potrebbero essere distorti rispetto alla segnalazione di forniture illegali. Inoltre, anche prima della legalizzazione c’erano numerosi punti vendita (sia “fisici” che online) che vendevano cannabis medica illegalmente, anche se in parte tollerata in molti casi. Questa distinzione vaga tra i dispensari legali, quasi legali (informali / tollerati / del “mercato grigio” dell’era pre-legalizzazione, ma ancora in funzione), e il mercato illegale hanno creato un significativo grado di confusione che potrebbe aver influenzato anche le risposte al sondaggio. E mentre la scala delle vendite legali è relativamente facile da misurare (9.747 kg di cannabis essiccata e 5.558 litri di olio di cannabis sono stati venduti a luglio 2019), stimare la dimensione dei mercati quasi legali e illegali è molto più difficile.
Secondo il National Cannabis Survey, la percentuale di consumatori che hanno dichiarato di aver ottenuto cannabis da fonti illegali è scesa dal 51% al 38% tra i primi trimestri del 2018 e del 2019. Vale la pena notare che il sondaggio riguarda persone dall’età di 15 anni, alcune dei quali quindi non sarebbero in grado di acquistare legalmente cannabis in nessuna provincia fino ai 18 o 19 anni a causa delle restrizioni di accesso all’età. L’affidabilità dei dati in quest’area di analisi è stata messa in dubbio, in particolare dal momento che il numero di persone che hanno dichiarato acquisti legali prima della regolamentazione sembrerebbe superare il numero totale di canadesi registrati per acquistare cannabis medica in quel momento. Utilizzando i dati di Health Canada per le vendite legali, Michael Armstrong della Brock University stima invece che le vendite legali di cannabis ricreativa e medica costituiscano solo circa un terzo del mercato.
Anche la migrazione dei consumatori di cannabis verso il mercato legale è stata notevolmente più lenta in alcune aree rispetto ad altre. Il patchwork di diversi modelli di regolamentazioni provinciali significa che anche la velocità di preparazione e implementazione è variata in modo significativo. Alberta e New Brunswick, ad esempio, hanno registrato quattro volte l’ammontare delle vendite legali pro capite rispetto alla British Columbia, nota per il suo “lento lancio di negozi al dettaglio [legalmente autorizzati]” e per le restanti vendite del “mercato grigio” del settore dei dispensari informali. Anche l’Ontario è stato lento nell’instaurare un mercato al dettaglio e ha optato per l’assegnazione di licenze per lotteria, un approccio che finora ha portato a problemi significativi, tra cui la scarsa offerta al pubblico. La provincia dell’Alberta, a confronto, ora gestisce circa 300 negozi al dettaglio. Il problema della disponibilità è stato inoltre aggravato dalle strozzature dell’offerta nel mercato legale.
Sembra che finora vi siano stati fattori di attrazione insufficienti per incoraggiare molte persone con fonti di approvvigionamento stabili [ma illegali] a passare al mercato legale. La cannabis rimane inoltre notevolmente più economica sul mercato illegale. Sulla base dei dati del survey del terzo trimestre del 2019, Statistics Canada ha riferito che il costo medio di un grammo di cannabis legale era di $ 10,23 rispetto a $ 5,59 per la cannabis illegale. I prezzi medi della cannabis legale sono in effetti diminuiti marginalmente dal 2° trimestre del 2019 (da $ 10,65) ma anche il prezzo della cannabis illegale ha continuato a diminuire.
È stato anche suggerito che la lenta adozione dei mercati legali è una conseguenza dei severi controlli sul marketing, che potrebbero aver limitato la capacità delle imprese legali di distogliere i consumatori dagli abituali e affidabili fornitori del mercato illegale. Mentre rigide normative in materia di branding e packaging sono state elogiate dal punto di vista della salute pubblica, alcuni commentatori si sono chiesti se, con la pubblicità dell’alcool così onnipresente, questo abbia “relegato [la cannabis] al margine“.
Le dinamiche del nuovo mercato sono una conseguenza di molteplici e complessi fattori, comprese le variabili culturali ed economiche che sono in gran parte indipendenti dalla politica e dalla legge. È difficile disaggregare i driver di eventuali modifiche con certezza. Sebbene non sia irragionevole suggerire che una maggiore disponibilità legale e l’eliminazione delle barriere legali e la stigmatizzazione dell’attività criminale possano essere responsabili di alcuni degli aumenti iniziali del trimestre post-legalizzazione, ci sono, come minimo, altri fattori paralleli in gioco.
La novità iniziale della cannabis legalmente disponibile, combinata con l’ampia copertura mediatica e la pubblicità sulla legalizzazione, potrebbe aver incoraggiato alcune persone a sperimentare l’uso ricreativo, anche se una tale novità ha vita breve. Un altro fattore potrebbe essere che le persone si sentano più a loro agio nel riferire il consumo ricreativo di cannabis una volta che non è stato più criminalizzato. La quantificazione di questo effetto è difficile, anche se il confronto tra indagini di pre-legalizzazione prospettiche e retrospettive nello Stato di Washington suggerisce che un tale effetto potrebbe esistere.
Lezioni, rischi e sfide.
Programmi di giustizia sociale e equità.
Sfortunatamente, le misure riparatorie e di giustizia sociale contenute nel Cannabis Act erano inadeguate, come una sorta di ripensamento nel processo di legalizzazione. Ad esempio, non è riuscito a risolvere il problema delle molte migliaia di canadesi che hanno precedenti penali storici per la vendita o il possesso di cannabis, un’attività che non è più criminale. Dopo la legalizzazione, è stata approvata una nuova legge (proposta di legge C-93), che ha cercato di accelerare e rimuovere le barriere di costo dal processo di sospensione dei precedenti penali. Tuttavia, più di 500.000 cittadini canadesi continuano a convivere con i precedenti penali e lo stigma derivante da condanne precedenti. Il disegno di legge C-93 è stato criticato per non aver fornito un’amnistia equa ed efficace in quanto prevede solo sospensioni del casellario giudiziario, che quindi non equivale a una “cancellazione” completa. In confronto, la riforma della legge in California ha consentito la cancellazione automatica delle condanne passate legate alla marijuana e, di conseguenza, si stima che 218.000 persone ne trarranno beneficio. Lo stesso disegno di legge canadese è stato attuato solo dopo l'”instancabile azione di advocacy” dei gruppi della Società Civile. Il fatto che i gruppi neri e indigeni abbiano portato il peso di una criminalizzazione sproporzionatamente maggiore per le politiche repressive sulle droghe ha solo aggiunto angoscia al senso di ingiustizia legato a questo fallimento.
Mancavano anche programmi di “risarcimento” nella legislazione, come quelli stabiliti nel Massachusetts negli Stati Uniti. Questi cercano di garantire che le persone e le comunità colpite in modo sproporzionato dall’applicazione della proibizione della cannabis siano garantite di avere un’opportunità, supportandole nella partecipazione al settore legale della cannabis, oltre a garantire che una parte delle entrate generate dalle vendite legali sia reinvestita in quelle comunità. Un esperto ha commentato che “è stato deludente vedere il Canada come leader globale in un senso, ma manca totalmente il segno sulle […] misure di giustizia sociale“.
Commercializzazione, “Big Cannabis” e acquisizione aziendale.
L’approccio canadese è stato anche criticato per la creazione di barriere all’ingresso per le piccole imprese, favorendo in tal modo gli attori economici più grandi che ora dominano il mercato. Il Cannabis Act ha introdotto una varietà di classi di licenze di cannabis, tra cui la “micro-coltivazione”, che promettevano di aprire il mercato ai piccoli produttori. Tuttavia, all’inizio dell’anno, il governo federale ha annunciato che, per richiedere una licenza, il potenziale fornitore doveva già disporre di un impianto di produzione, il che ha significato che coloro che non erano in grado di rischiare l’investimento iniziale sono stati immediatamente scoraggiati dal fare richiesta. Ciò ha contribuito a creare un mercato emergente dominato da un numero relativamente piccolo di grandi attori aziendali, alimentando a sua volta il rischio di monopoli. Le dinamiche delle acquisizioni aziendali e le relative distorsioni del processo decisionale (del tipo visto in particolare nell’industria dell’alcool e del tabacco) sono una preoccupazione significativa e urgente, e non sono state diminuite da investimenti significativi da parte delle società produttrici di alcol e tabacco nel settore della cannabis canadese.
Più lontano dal Canada, l’emergere di società multimiliardarie legate alla cannabis ha portato ad accuse di attività predatorie nei mercati emergenti della cannabis nei paesi a basso e medio reddito. In Colombia, ad esempio, le aziende canadesi rappresentano attualmente l’85% degli investimenti totali nel mercato emergente della cannabis medica. Gli agricoltori locali hanno espresso preoccupazione per gli impatti ambientali e per essere emarginati dal processo decisionale. Il capitale di rischio canadese è stato altrettanto importante nei mercati emergenti della cannabis in Messico, Giamaica, Lesotho e altrove. Sebbene questo non sia un fallimento della legislazione canadese in sé (e lo sfruttamento delle imprese canadesi delle economie in via di sviluppo – ad esempio nel settore minerario – non è una novità), solleva importanti domande per la comunità internazionale su come dovrebbero essere strutturati i mercati futuri, come le comunità tradizionali che coltivano cannabis possano essere protette e come garantire il commercio equo e lo sviluppo sostenibile.
C’è sicuramente spazio per imparare. Come prima economia del G7 a legalizzare e regolare la cannabis, il Canada è entrato in un territorio inesplorato. Lo ha fatto guidato dai principi di sanità pubblica e con un forte impegno nello sviluppo di politiche basate sull’evidenza. In base a questo principio, il Canada e l’elenco crescente di paesi che cercano di seguire il suo esempio dovrebbero imparare dai successi e dai fallimenti – a livello federale, provinciale e municipale – e garantire che la politica continui a evolversi in una direzione positiva. Il monitoraggio e la condivisione efficace delle esperienze e delle migliori pratiche tra i diversi livelli di governo a livello nazionale, e tra il Canada e altre giurisdizioni orientate alla riforma, rimarranno una parte essenziale dell’effettivo avanzamento delle politiche.
[Fonte Transform, traduzione a cura di Leonardo Fiorentini]
