Premessa: i Livelli Essenziali di Assistenza e la nascita di una rete della società civile
Con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 12 gennaio 2017 pubblicato in G.U. Serie Generale, n. 65 del 18 marzo 2017, la Riduzione del Danno/Limitazione dei Rischi (RdD/LdR) è diventata un diritto per le persone che usano droghe in Italia. È un risultato importante in quanto questo provvedimento di legge garantisce azioni di tutela della salute e della funzionalità sociale per le persone che usano sostanze psicoattive molto più elevate di quelle assicurate attraverso gli attuali servizi ordinari di cura,
Ma come si è arrivati a questo risultato in un’epoca non certo favorevole per le politiche del welfare in generale e nonostante i diversi attacchi ideologici e discriminatori dei vari zar e zaretti droga succedutisi nel Dipartimento per le Politiche Antidroga (DPA)?
In Italia dagli anni ’90 si è sviluppato un movimento silenzioso ma molto efficace di realtà progressivamente sempre più numerose, abbastanza disomogeneo in quanto prevalentemente localizzato nel Centro Nord in parte precarizzato per i finanziamenti discontinui. Ma ciononostante questo movimento ricco e articolato di realtà e esperienze anche molto diverse, ha proceduto in “direzione ostinata e contraria” e si è fortemente impegnato a difendere i diritti delle persone che usano sostanze psicoattive con azioni, sperimentazioni, progetti variegati che, agendo anche su emergenze sanitarie come l’overdose e la diffusione dell’HIV, hanno tracciato la strada per l’attuale riconoscimento normativo.
Dagli anni ’90 ad oggi su impulso delle esperienze già diffuse in Europa dagli anni ’80, in Italia si sono realizzate e moltiplicate pratiche di Riduzione del Danno in diversi contesti regionali, cittadini e territoriali arricchendo sempre più il catalogo delle esperienze e dei modelli di azione. Alcune Regioni e qualche città ha precorso i tempi e realizzando atti che hanno dato stabilità istituzionale e finanziaria per i servizi di RdD. Mi riferisco alle Regioni Lazio, Piemonte, Emilia e Romagna, Umbria e alle città di Venezia, Firenze, Torino, Roma e Napoli. Non tutte queste realtà hanno mantenuto questo impegno nel tempo, ma una buona parte hanno retto, consentendo alla RdD di mantenere una maggiore visibilità, di continuare a agire e sperimentare fino guadagnarsi l’inserimento nell’aggiornamento dei LEA.
Sarebbe riduttivo limitare la RdD a una pratica di servizi o anche di politiche di servizi in quanto questa deve essere considerata come una prospettiva di lettura complessa e alternativa del fenomeno degli usi e consumi delle sostanze psicoattive e di inquadramento delle politiche e degli interventi rivolte ai consumatori non solo nell’area dei servizi ma anche, ad esempio, del sistema penale, del governo del fenomeno nelle città, ormai consolidata nel nostro Paese e riconosciuta sia nelle diverse comunità cosiddette scientifiche che delle persone che usano droghe
La Riduzione del Danno si configura in primo luogo come una visione e un movimento che interessa la società civile nel suo complesso e le sue diverse componenti.
Infatti particolare rilievo va dato alle campagne e ai dibattiti pubblici promossi dalle associazioni della società civile e da gruppi di persone che usano sostanze che, nonostante la scarsa attenzione dei mass media e spesso una certa pigrizia del mondo della politica sono riuscite a tenere alta l’attenzione sui vantaggi della RdD come prospettiva “pacifica”, che si occupa di tutelare i diritti alla salute e smascherare i dispositivi di etichettamento e di stigmatizzazione che “colpiscono “ i consumatori di sostanze psicoattive (con ciò radicalmente alternativa al modello della guerra alla droga).
Pur riconoscendo la parzialità di un provvedimento di legge che limita la RdD alla realizzazione delle diverse tipologie di servizi specifici e non a una loro riforma più generale, diverse realtà della società civile, del mondo sindacale, degli operatori del terzo settore e del pubblico, delle persone che usano sostanze, si sono riunite in una Rete nazionale con lo scopo di promuovere tutte le iniziative utili e opportune per rendere esigibile il diritto agli interventi di Riduzione del danno (così come sancito nel DCPM citato).
La rete delle associazioni ha promosso una discussione che ha recuperato il dibattito sviluppato negli ultimi anni, i risultati delle ricerche sui modelli di consumo nei setting naturali (condotte anche nel nostro paese), le esperienze e anche le diverse concezioni della RdD, raggiungendo un punto di intesa nella stesura di un documento comune.
LEA, la Riduzione del Danno è un diritto
Nel documento dal titolo: ” LEA, la Riduzione del Danno è un Diritto” sono stati sintetizzati sia principi più generali condivisi sulla RdD, sia le strategie specifiche per l’attuazione del decreto, le tipologie di servizi e azioni di base e ineludibili che ogni Regione dovrebbe garantire per rendere uniforme sul piano nazionale l’offerta dei servizi e i diritti collegati.
Il documento sottoscritto dalle diverse realtà a associazioni* che hanno aderito parte dalla riflessione afferma: “ Le realtà del mondo dei consumatori e dei mercati delle droghe legali e illegali è sempre più ricca, complessa, differenziata e in continua trasformazione per cui può essere compresa ed affrontata efficacemente solo con un cambiamento radicale ed evolutivo degli schemi interpretativi parziali e riduttivi ancora diffusi e con una visione e revisione del sistema di intervento ampia ed articolata a partire dall’applicazione dei nuovi LEA su la Riduzione del Danno e la Limitazione dei Rischi (RdD/LdR)”
Questa affermazione è cruciale in quanto chiarisce l’orizzonte politico e culturale nel quale si situa la rete, in un momento storico caratterizzato da una alternanza di silenzi assordanti e di boutade di alcuni politici contro “i drogati” di stampo oscurantistico, che fanno regredire di decenni il dibattito pubblico sulle droghe.
L’inserimento della RdD/LdR nei LEA è considerata dalla Rete una occasione, anche se non data per scontata, per provare a spostare l’asse del dibattito e delle iniziative politiche nel nostro Paese, su un terreno pragmatico, a partire dalla considerazione che “La RDD/LDR è esplicitamente compresa da quasi 20 anni sia nella Strategia europea sulle droghe che nel Piano d’azione comunitario, che invitano gli Stati membri ad adottarla e promuoverla” e che L’Osservatorio Europeo sulle droghe (EMCDDA) fin dagli anni 2000 considera la RdD come “Quarto Pilastro” e invita a considerare l’estensione dei servizi di RdD “una priorità”.
L’orizzonte politico della Riduzione del danno
La RdD/LdR nell’attuale fase di dibattito e di elaborazione italiana, si configura come una prospettiva complessa in grado di mettere in connessione trasversalmente politica, servizi, strategie di welfare e movimenti della società civile. La RdD/LdR si presenta come una prospettiva “ospitale”, alternativa ai paradigmi riduzionistici di tipo patologico e morale dei modelli dell’addiction, in grado di accogliere, orientare mettere in connessione e in rete le diverse realtà, culture e professioni.
Il cambiamento e la diversificazione dei modelli e stili di consumo delle sostanze psicoattive diffusa in Occidente, in Europa e in Italia a cavallo tra il “secolo breve” e il nuovo millennio, ha caratterizzato “la RdD/LdR come prospettiva specifica ed integrata al sistema di intervento, per giungere ad una visione più generale e trasversale in grado di comprendere i diversi aspetti di questo mondo in mutamento e di rispondere in modo differenziato alle diverse espressioni del fenomeno.”
Va cioè recuperato il respiro originario della Riduzione del danno: “Fin dagli anni novanta- ricorda il documento- le maggiori città europee hanno rivendicato una politica di governo del fenomeno rivolto anche a ricostruire i legami tra le persone che usano droghe con i cittadini e gli abitanti in alternativa alla logica della tolleranza zero che ha diffuso un modello securitario tutto incentrato sull’inasprimento delle pene, un irrigidimento dei trattamenti dei consumatori di droghe ed una loro sempre maggiore marginalizzazione sociale. L’ultima dichiarazione in questo senso risale al febbraio 2016”.
Rispetto ai LEA, il documento valorizza la “RDD/LDR come diritto delle persone che usano sostanze a ricevere prestazioni di servizi adeguate alle loro reali esigenze sociosanitarie e non centrate esclusivamente su schemi preordinati rigidi (prioritariamente patologici o di stampo morale)”. L’intento della rete non è semplicemente quello di attuare una norma di legge ma soprattutto di garantire, attraverso la sua specifica articolazione, il diritto alla salute per le persone che usano droghe, svincolato da stigmi e pregiudizi come a tutt’oggi può ancora accadere.
E ancora: “Le opportunità che si aprono sono rilevanti sul piano dei modelli organizzativi dei Servizi pubblici e del Terzo settore, dell’integrazione sociosanitaria e degli stili di lavoro e di azione, spostando l’asse sul riconoscimento dei diritti di salute del mondo dei consumatori e quindi sulla valorizzazione delle attività di incontro precoce, di fornitura di materiali adeguati, sulla reciprocità dello scambio, sul legame debole nella costruzione di relazioni forti, sull’accompagnamento, di promozione e valorizzazione del supporto tra pari, verso il superamento degli stigmi e nel riconoscimento primario delle risorse, responsabilità e competenze delle persone che usano sostanze in sinergia con il sistema di intervento”. In sintesi, l’inserimento della Riduzione del Danno nei LEA apre “uno spazio importante per la prospettiva di sviluppo più generale delle politiche e delle funzioni del sistema pubblico in Italia”.
In realtà, per aprire tale spazio di innovazione, il Decreto Ministeriale richiede che vi sia un lavoro preliminare di articolazione dei principi e delle tipologie di azioni e di servizi tradotto in un Atto di Indirizzo che possa consentire alle Regioni di recepire nei loro piani Regionali la RdD/LdR secondo una logica unitaria e adattata alle diverse realtà territoriali.
Dalle esperienze ai diritti esigibili
Secondo le associazioni della Rete, il retroterra del riconoscimento della RdD nei LEA è costituto da una serie articolata e complessa di esperienze realizzate dagli anni novanta a oggi. E tuttavia – si legge- sono realtà di interventi e servizi ricche e importanti ma limitate ad alcune regioni e ad alcune città, prevalentemente del Centro Nord, una mappa diseguale che richiede che si attivi un processo di disseminazione uniforme della RDD/LDR su tutto il territorio nazionale”. Peraltro, “l’introduzione della RdD nei LEA ha di fatto recepito l’esigenza di superare questo gap, permettendo così “di aprire un processo strategico politico-istituzionale teso a uniformare in tutte le Regioni italiane i servizi e gli interventi di RDD/LDR”.
In tal modo “la RDD/LDR rappresenta l’orizzonte attraverso il quale è possibile superare il modello unico ambulatoriale o residenziale monoservizio che è ormai in profonda crisi rispetto all’evoluzione dei fenomeni, verso la realizzazione di una molteplicità complementare di servizi socio-sanitari ad alta integrazione … corrispondenti alla molteplicità delle espressioni del fenomeno degli usi e consumi di droghe e in definitiva attuando quel modello territoriale sociosanitario dei servizi che è alla base delle leggi costitutive del Sistema Sanitario Nazionale italiano.”
Le associazioni riunite nella Rete sono consapevoli del rischio di ridurre tutto il processo a una tecnologia assistenziale, che pur migliorando qualitativamente il sistema non cambierebbe la logica diseguale dell’ attuale concezione e pratica della relazione tra operatori e persone destinatarie.
Sulla spinta delle esperienze più innovative, nel 2013 la comunità variegata italiana delle persone che usano sostanze psicoattive ha messo a punto una Carta dei diritti delle persone che usano sostanze, che rappresenta un riferimento centrale per ogni discorso politico volto a delineare l’esigibilità dei diritti.” Da lì, la spinta per la più recente fondazione di ItanPUD, sezione italiana di EuropPUD, che raccoglie il mondo delle persone che usano sostanze psicoattive in una logica di autorganizzazione e di protagonismo sociale e politico.
Dare voce e restituire potere negoziale alle persone che usano sostanze, e cioè ai concreti destinatari delle politiche sulle droghe riconoscendo che l’origine storica della RdD/LdR si deve all’ iniziativa diretta dei consumatori in diverse realtà europee, rappresenta un obiettivo centrale e eticamente strategico
Un altro punto riguarda il rilancio e il rafforzamento del sistema pubblico dei servizi anche sulla base di un nuovo rapporto con il Terzo Settore. Il documento chiarisce che “questo processo richiede che la prospettiva culturale della RDD/LDR, i modelli organizzativi e le tipologie degli interventi e dei servizi, abbiano un riconoscimento istituzionale pieno nei Sistemi Sanitari Regionali con pari dignità dei SerD e degli altri servizi pubblici e del privato sociale..In particolare è necessario che i modelli e i regolamenti delle partnership e delle coprogettazioni tra pubblico e terzo settore, le modalità di accreditamento e in generale di istituzione e funzionamento concreto dei servizi di RDD/LDR siano oggetto di un confronto e una discussione tra soggetti diversi istituzionali e non”. Il passaggio necessario è da un modello fondato sulla repressione, patologizzazione e stigmatizzazione sociale a un modello di servizi che riconosce e valorizza “ l’approccio sociosanitario integrato della RDD/LdR come uno degli strumenti delle politiche pubbliche, risultato particolarmente efficace in molte realtà europee, per un governo sociale del fenomeno degli usi e consumi di droghe e sostanze psicoattive.”
I tanti vantaggi della Riduzione del danno
Il documento indica alcuni vantaggi delle politiche di RdD/LdR che è utile riportare sinteticamente:
– offre il vantaggio di configurarsi come una strategia con un forte interesse per la salute sia individuale sia collettiva
– consente un miglior equilibrio costi-benefici, puntando su interventi che implicano investimenti mediamente non elevati e che, contenendo rischi e danni più gravi correlati al consumo, consentono nel medio periodo significativi risparmi in termini di spesa sociale e sanitaria
– promuove la ricerca scientifica e sul campo in grado di monitorare e valutare la continua trasformazione dei fenomeni e dei bisogni e l’impatto delle politiche
– Riconosce e valorizza le risorse e le competenze delle persone che usano sostanze
Per mantenere questo respiro culturale e politico che il documento propone, occorre un movimento. Che dovrà far sentire la sua influenza anche nella stesura di un Atto di Indirizzo nazionale e nelle negoziazioni regionali, ad esempio rivedendo la logica burocratica dell’accreditamento e delle gare di appalto. Più forte sarà il movimento, più si dischiuderanno nuove possibilità per ampliare anche ad altri settori della politica sulle droghe, come ad esempio il sistema penale, il processo di innovazione e di cambio di rotta.
Obiettivi e tappe del movimento per la riduzione del danno
La Rete delle associazioni individua alcune tappe per raggiungere un tale obiettivo ambizioso, nel confronto con le Regioni, il Ministero della Sanità, i Comuni e tutti gli interlocutori pubblici coinvolti”. Si ipotizza:
– “un dialogo con il Governo, le Regioni, la Commissione Salute della Conferenza delle Regioni e il Ministero della Salute e le Città … (con) l’attivazione di Tavoli partecipati per la definizione operativa a livello regionale dei LEA della RdD a partire proprio dai risultati delle ormai pluriennali esperienze realizzate”.
– l’istituzione di un gruppo di lavoro tra associazioni della società civile, del Terzo Settore e Regioni, con il coinvolgimento delle persone che usano sostanze, in accordo con la Commissione Salute della Conferenza delle Regioni, per concordare un Documento di Indirizzo nazionale sulla RdD/LdR che individui e articoli servizi, interventi e prestazioni e definisca gli standard generali di qualità intesi come elementi di base uniformi e ineludibili per tutte le Regioni come anche gli altri LEA prevedono.
– L’individuazione di criteri per il monitoraggio e la valutazione dei LEA nel dialogo col Ministero della Salute e con altri organismi.
– L’aggiornamento delle” Linee Guida sulla RdD prodotte dalle Consulte nazionali esistenti negli anni 2000 e 2008”.
In conclusione
Questo movimento sviluppato intorno alla attuazione dei LEA/RdD ha rappresentato e rappresenta una occasione importante e interessante per ripensare il welfare e l’orizzonte limitato e asfittico nel quale sono state relegate le politiche rivolte alle persone che usano droghe. Può essere anche uno stimolo forte per modificare radicalmente lo sguardo sociale e culturale verso il fenomeno e per aprire una contraddizione con le politiche penali incentrate sull’assunto uso di droghe come reato, spostando di fatto sui consumatori il peso della repressione nominalmente indirizzata allo spaccio.
A tutt’oggi nonostante le iniziative, le richieste di audizioni e di incontri con la Conferenza Stato-Regione e con il Ministero della Sanità, il processo iniziato non ha ancora trovato gli interlocutori istituzionali con i quali iniziare il lavoro di stesura dell’Atto di Indirizzo, di definizione degli indicatori quali-quantitativi per il monitoraggio e di riscrittura delle Linee Guida sulla RdD/LdR.
Un primo segnale positivo viene dalla Regione Piemonte che ha approvato recentemente una Deliberazione regionale che recepisce un Atto di Indirizzo regionale sulla RdD/LdR in attuazione del DPCM sui nuovi LEA, elaborato da un gruppo di operatori pubblici e del terzo settore insieme a rappresentanti della società civile e delle persone che usano sostanze.
Nei prossimi mesi sarà necessario un confronto tra le associazioni e gli enti promotori della Rete allargato ad altre realtà per mettere a punto nuove iniziative volte a rilanciare la campagna “LEA: la Riduzione del danno è un diritto”.
* Le associazioni e rappresentanze della società civile che hanno aderito sono:
CNCA, Forum Droghe, Antigone, FP-CGIL, LILA, la Società della Ragione, ITARDD, Comunità di S. Benedetto, Gruppo Abele, LegacoopSociali.
